《行政强制法》第19条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。

行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。当事人不但无法事先知道哪些专家参与其事，甚至事后都无从知道。

在行政执法过程中，执法人员的执法资格往往通过出示执法证件这一外部程序来显示。为了保障行政效率，在某些情况下，行政机关负责人也可以采取口头方式予以批准，但法律、法规、规章另有规定的除外。福建省龙岩市中级法院认为，虽然公安部法制司批复认为征求所在单位或街道组织的意见不作为审批劳动教养案件的必经程序，但该批复明显与《劳动教养试行办法》第12条规定不符。[40]刘燕文诉北京大学学位评定委员会案件，北京市海淀区法院行政判决书，（1999）海行初字第103号。另一方面，在现代官僚制下，行政组织自身是一个结构复杂的系统，包含着不同行政机关之间的关系、行政机关内部成员之间的关系以及行政机关与当事人以外的其他外部人员的关系。

[1]与学术研究相应的是司法实践的态度。关于该案的详细讨论，参见Theodore F. T. Plucknett, Bonham's Case and Judicial Review, 40 Harvard Law Review 30 （1926）。即使是直接影响当事人权益的内部程序，也不必由法律一一规定。

鉴于现有文献对之讨论较多，此处不再赘述。法律规定劳动教养决定应当由人民政府组成的劳动教养管理委员会审查决定[8]，但是，未经委员会的审查，单凭几个公安干警的意见和一个盖有劳动教养管理委员会印章的劳动教养决定，是否就可以把人送去进行长达3年的劳动教养？又如，《证券法》规定国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请，那么，凭着中国证监会办公厅一纸声明相关事宜已经经过证监会批准的批复，一个企业能否直接上市？[9]与西方国家相比，内部行政程序建设在中国具有特殊的意义。[43]北京市海淀区法院行政判决书，（1999）海行初字第103号。例如，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第130条规定，依照法律举行听证的，听证结束后，行政处理决定由公安机关负责人根据听证情况作出。

[38] 个别法律也做了引导性的规定。尤其是涉及同学、同事、同行关系的，其范围有待法律具体规定。

需要进行检验、检测、检疫的，应当指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫（第55条）。通常情况下，行政机关领导人应当开会讨论，并作出决定。一方面，实行首长负责制，行政机关的首长对该机关管辖的事务享有最终决定权。行政人员应当回避却没有回避，构成行政程序违法，将导致行政行为被撤销。

总结地方性的法规、规章和规范性文件，要求备案的行政行为主要是重大的行政处罚和行政许可决定，也包括行政强制、行政裁决、行政赔偿。它一方面是为了集思广益，另一方面也有助于内部公开和监督，防止独断专横。而发审委审核上市公司非公开发行股票申请和中国证监会规定的其他非公开发行证券申请的，中国证监会不公布发审委会议审核的发行人名单、会议时间、发行人承诺函、参会发审委委员名单和表决结果。被告辩称，作为法律授权的行政执法机关不存在回避的问题。

实践中的多个案件，如刘燕文诉北京大学学位评定委员会案、西北政法大学博士学位授权立项建设行政复议案[37]，都对专家参与程序提出了严肃的诘问。何海波，法学博士，清华大学法学院教授。

该法第32条规定，行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。内部行政程序是行政行为理性化和正当化的重要机制，是法治政府建设的重要内容。

[11]2006年颁布了《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》，并于2009年做了修正。[30] 一个问题三种答案，到底采用哪一种，有待法律的统一规定。哪怕是研究行政程序法的专著，论及内部程序的篇幅也只寥寥数行。有的法律对专家所属的领域做了规定。（三）专家组成作为一般规则，参与评议、评审、评定的专家必须是相关领域的专业人员也有一些法律笼统地要求行政机关组织专家论证，或者规定了特定的咨询机构。

除了诸多法律、行政法规的规定，《行政强制法》第18条一般性地规定，行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。用今天的眼光来看，该案涉及到违宪审查。

[33]《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号）农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。张有义《太平洋证券如何离奇上市》，《法制日报》2008年7月6日。

[15] 这一案件提示了现有立法的漏洞。至于第16条公安机关因侦查犯罪的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施，更是难以辨识其批准人员。

（二）内部行政程序问题产生的制度背景内部行政程序的问题不是中国独有的。该文的讨论主要限于上下级行政机关的内部运作。但县级公安机关在作出决定前，应当报上一级公安机关批准。《道路交通安全法》第107条规定，200元以下罚款可以由交通警察当场作出行政处罚。

在一般的行政执法中，法制机构的审查通常也是一个必要步骤。何海波，法学博士，清华大学法学院教授。

除此之外，行政机关负责人不应转授权力。[31]接受备案的机关，根据实施行为的机关和行为的性质，法律规定各不相同。

[37]杨彦《申报博士点失利 西北政法大学提出行政复议申请》，《人民日报》2009年4月27日。为此目的，作者对现有法律、法规做了大量的、甚至是地毯式的检索，也尽可能地查找相关的司法案例。

2. 行政机关的自我规制。[18] 一些地方性法规、规章也做了类似规定。一种情况是，下级人民政府（或者主管部门）审查，上级人民政府（或者相应的主管部门）作出决定。从最终的意义上，行政机关只有作出影响当事人权利义务的决定，行政机关与公民的法律关系才得以确定。

行政机关制定规范内部程序的规范性文件应当鼓励。[35]对专家参与的意义和问题的讨论，参见王锡锌《公共决策中的大众、专家与政府：以中国价格决策听证制度为个案的研究视角》，《中外法学》2006年第4期。

为保障程序中立，被告如果认为原告违反《产品质量法》的规定，应予行政处罚的，似应由其上级行政机关或者其指定的其他机关调查处理。由于法律没有对内部行政程序做足够明确的规定，外人既难以了解内部行政过程，更无法控制内部行政过程，内部程序的可靠性令人怀疑。

[41]中国证监会《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》（2009年修正），第6条。法院应当依法对内部行政程序的合法性进行审查，但要把握尺度，防止过分地限制行政活动的灵活性。